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房产税市政债模式可在重点城市试点

2018-11-28 14:59:48

“房产税市政债”模式可在重点城市试点

中国首次全国拉式的五级政府性债务审计目前已接近尾声。虽然官方一再宣称地方性债务风险总体可控,但近期南京、武汉、石家庄、长沙等部分二线城市暴露出高达200%左右的债务率表明形势并不乐观,再结合今年6月对36个地方政府本级债务的摸底结果(9个省会城市本级债务率超过100%),今年政府工作报告中提出的守住不发生系统性和区域性金融风险的底线能否实现,看来要重新审视了。

地方政府的债务风险绝不是底特律式的无传染、局部性风险,其与房地产泡沫风险、金融风险、制造业产能过剩风险等交叉混合在一起,与地方财政或明或暗的担保联系在一起。即使是政府明确无担保义务的债务,由政府买单的也不在少数,政府主导就意味着无限,名目繁多产业、区域等规划,2009年扩大内需中匆忙上马的无效项目,现在到了低效和损失暴露的时期,如光伏产业。各地方政府的债务模式(土地+融资)惊人地相似,只有谁债务率更高的区别,未来一段时间一定还会有债务率在200%左右的二、三线城市不断被暴露出来,近期《财新》杂志披露,河北一半地级市债务率超过100%。也就是说,美国因为汽车产业衰退而破产的只有一个底特律,而中国则有很多个底特律。因此,中国地方政府债务风险一旦爆发绝不是局部性的,而是多米诺骨牌效应的全局性风险。因为对所有高债务率地方政府来说,触发风险爆发的因素是相同的,无外乎综合财政收入下滑、房地产泡沫破裂等,而这在各地是完全相同的。

为了化解地方政府的债务风险,近两年从深层次的体制上(政府职能、财税改革、央地关系等)、应对性的政策上(房产税、市政债、国有资产证券化等)设计了很多方案。但需要注意的是,地方政府的债务风险如果爆发,考验的必然是上级政府,甚至是国家的财政风险,或者是主权风险,这一点是上级管理层不允许出现的,特别是在信息高度不对称下,信任危机会无限扩大。因此,任何措施都必须以债务风险的软着陆为前提,即在发展中解决问题,只有在这样的框架内考虑,才是可行的、可被采纳的政策,这就需要地方政府必须在本级内消化问题。目前,的问题是地方融资渠道越来越窄、风险越来越大,给地方政府喘口气以赢得化解风险的空间越来越小,相比之下风险暴露和上升就开始越来越占据上风。也就是媒体经常说的,过去9个锅盖勉强能盖10个锅,现在要应对5个锅盖来盖10个锅的局面,顾此失彼、手忙脚乱,而国内外投资者、老百姓对政府的能力越来越怀疑,风险点一个一个地变得脆弱,一个出问题就会引爆其他。

如何为地方政府解决融资问题,以赢得空间和时间?笔者在这里提出的解决思路是房产税+市政债的公共财政改革思路,实施路径就是先从一、二线重点城市做试点。根据世界各国的经验,城镇化率低于50%的时候,人口迁移以从农村进入城市为主;城镇化率超过50%以后,人口迁移以小城市人口迁入大城市为主,农村人口向城市迁移为辅。这意味着,未来一线和二线重点城市将依旧是我国外来人口主要流入的城市,这些大城市的房价将会继续上升。去年以来,眼光前瞻的开发商已经开始回归布局一线和二线重点城市,不惜重金血拼土地储备以赢得未来,相比较其他二、三线城市,这些城市的地价、房价也顺理成章地一骑绝尘了。考虑到历史欠账,再加上人口的快速增长,这些城市交通、教育、医疗、社保等公共服务投入的大幅增长,这反过来会促使房价和低价继续攀升。如果不能在住房持有环节作适当的成本限制,这些城市房价火箭式蹿升是不可阻挡的趋势,房地产疯狂炒作的趋势不可避免,危及的不仅是住房困难的问题,更是金融风险、城市转型、贫民窟的问题。

未来,这些城市已经无法再打土地的主意了,因为土地已经卖光了,而高额的补偿成本意味着拆迁方式利用土地完全不划算,过去贡献地方政府综合财政收入40%-60%的部分将消失大半。人口的大量流入会导致不经济的制造业迁入城市群内的非核心城市(镇),同时现代服务业、生产性服务业会在这些大城市兴起,这为这些城市提供新的财源。但这是一个漫长的替代和置换过程,一段时期内会造成财政收入断档式下滑,这些城市财政收支缺口的剪刀差将会迅速扩大。此时,征收房产税的政策应当尽快介入到这些城市所有存量住房,以反映城市化加速、公共服务供给数量级增加等政府贡献在级差地租形成中的作用,同时也可以降低城市化的成本、工商业成本、房地产泡沫,为服务业的规模化、产业化发展创造基础条件,避免城市二元结构的固化和中等收入陷阱。在目前可选政策集中,房产税可以说是为数不多的可行项。

公共投入带动房地产增值和房产税增加,为公共服务投入创造财源,这又会增加居民收入和房产、地产增值,形成良性循环。城市价值的增值和房产税的良性循环,产生了公共财政的雏形。地方政府可以以未来本级政府收入来源为基础发行市政债,这就为地方政府新的融资模式市政债的诞生创造了条件。这样的好处有二:一、城市运营开始逐步走上透明规范的路径,公共服务效率决定的城市价值对地方财政收入的贡献在不断上升,地方对其依赖也开始上升,评级、担保和信息披露等市政债券发行和偿还必需的要素也开始具备了;二、投资者对于市政债定价的高低,或者是否以脚投票,取决于城市价值能否提升,这反过来取决于城市公共服务供给的规模和质量,而城市公共服务供给的规模和质量又取决于房产税和市政债募集资金能有多少投入到了城市公共服务供给中。

一线和二线重点城市债务风险小,财政实力厚实,而且公共治理水平相对较高。未来,在我国推进城市群模式的新型城镇化的过程中,这些城市将更加享受人口集聚、产业升级、公共服务完善带来的城市价值升值优势,将摆脱传统的经营城市模式(土地+融资),走上依靠人口资源流入增加公共服务投入增加城市价值提升地产增值房产税收入增加公共服务投入增加人口资源流入增加的良性循环,公共投入不足部分可由市政债来解决,公共财政就建立起来了。当然,这一路径的实现需要强化公共财政收支的监督。

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